A diretora do Instituto Migrações e Direitos Humanos (IMDH), Irmã Rosita Milesi, participou, no Rio de Janeiro, do Seminário Internacional Repensando o Regime Internacional de Refugiados 75 anos depois a partir do Sul Global, onde fez uma apresentação em que reflete sobre esse legado com foco na América Latina e no Caribe.

Confira abaixo a íntegra da manifestação, proferida no dia 15 de setembro:

 

Senhoras e senhores, boa tarde.

Quero inicialmente agradecer o convite para participar desta Mesa e cumprimentar as instituições que promovem este seminário, particularmente as Cátedras Sérgio Vieira de Mello, a PUC-Rio, a UERJ, a GAIN e a LERRN.

A proposta deste evento — pensar o regime internacional de refugiados “no” e “a partir” do Sul Global — me parece especialmente oportuna neste momento.

A Convenção de 1951 sobre o estatuto dos Refugiados é um dos primeiros instrumentos internacionais em matéria de direitos humanos, e nasce do reconhecimento por parte da comunidade internacional de que é fundamental garantir proteção internacional a uma categoria específica de pessoas: os refugiados, as vítimas de perseguição.

A Convenção estabeleceu, naquele momento, um marco jurídico fundamental (normas de tratamento e uma definição de refugiado) e teve um mérito inegável: enquanto governos recontavam seus arsenais e os traumas de invasão levavam exércitos a lacrar suas fronteiras, a legislação nasceu com o viés oposto: priorizar as pessoas, seus dramas e sofrimentos.

Mas, a História não parou em 1951.

As formas de deslocamento mudaram, as causas se diversificaram. No caso da América Latina e Caribe, conflitos internos, agressão estrangeira, violência generalizada e violação massiva dos direitos humanos foram circunstâncias frente às quais foi elaborada a Declaração de Cartagena, de 1984, instrumento de proteção regional.

Cartagena não rompe com a Convenção de Genebra. Ao contrário, é a partir de suas bases que passa a responder a uma realidade diferente e não menos desafiadora, com situações de deslocamento que não podiam ser adequadamente compreendidas apenas pelo critério clássico da perseguição individual.

Por isso, incorporou situações não previstas, como violência generalizada, conflito interno, violação massiva dos direitos humanos, e outras circunstâncias que perturbam gravemente a ordem pública.

Esse ponto me parece particularmente importante quando pensamos na América Latina e Caribe, enquanto parte do Sul Global, pois se produziu pensamento jurídico, institucional e político sobre proteção internacional.

Cartagena nasceu voltada para a América Central que enfrentava guerras civis violentas e regimes militares (com forte impacto em países como El Salvador, Guatemala e Nicarágua), mas não permaneceu apenas nos limites de seu foco sub-regional inicial.

No Brasil, a reflexão sobre Cartagena se iniciou nos anos 90. E culminou com a atual Lei 9474/97 que contemplou uma definição de refugiado mais ampla, inspirada na Declaração de Cartagena de 1984.  

Essa formulação não foi fruto do acaso.

Tive a oportunidade de atuar diretamente no processo de construção da lei 9474/97 e posso dizer que uma das questões centrais naquele momento era justamente decidir qual concepção de refugiado deveria orientar a legislação brasileira. O tema dos direitos humanos estava presente, motivado também pela Conferência de Viena, de 1993, mas a sensibilidade pela ampliação da proteção internacional além da Convenção de 51, não encontrava apoio em todos os espaços executivos e legislativos do país. Este era o desafio.

Em 1995, em parceria com o ACNUR, esboçamos as pautas para uma Lei de Refugiados e foram apresentadas ao governo, especificamente ao Ministério da Justiça, visando a preparação do anteprojeto de lei de refugiados. Tínhamos no coração a compreensão de que não bastava simplesmente reproduzir a Convenção de 1951. Era necessário olhar a realidade e incorporar também a experiência regional acumulada desde Cartagena

Mas, para avançar, foi necessário um intenso envolvimento de organizações da sociedade civil, juntamente com o ACNUR, num processo de diálogo com o governo brasileiro e com o Congresso Nacional para construir uma legislação específica, que abrisse espaço para novas situações geradoras de deslocamentos forçados.

Foi um persistente processo de advocacy/incidência: diálogo institucional e negociação, para conquistar e alinhar a vontade política.

Recordo que à época o próprio Ministro da Justiça enviou correspondência a todas as nossas organizações, esclarecendo que Cartagena não era uma Convenção e tampouco um documento vinculante. Por isso o Brasil não tinha compromisso com seu conteúdo.

Sabe-se que frequentemente as políticas públicas resultam de processos pacientes e persistentes de negociação, formulação técnica, convencimento e consenso.

Em parceria com o ACNUR, dialogamos com todas as instâncias, de governo, legislativas, e da própria sociedade civil. Buscamos também o apoio da Igreja, ator importante em grandes momentos da História do Brasil.

Confesso que tivemos que bater muitas portas para envolver interlocutores em diferentes instâncias a fim de que houvesse compreensão sobre a importância de uma legislação brasileira mais abrangente.

O resultado foi a Lei 9.474/97 que estabeleceu a definição brasileira de refugiado e incorporou expressamente, no artigo 1º, inciso III, a hipótese de grave e generalizada violação de direitos humanos, como causa para o reconhecimento da condição de Refugiado.

Hoje, olhando em retrospectiva, considero que a incorporação da definição ampliada a partir de Cartagena foi uma das suas características mais importantes porque permitiu que o Brasil tivesse uma base jurídica mais adequada à realidade e abrangente em relação às necessidades de proteção internacional na região e no mundo.

E isso não ficou apenas no plano normativo. Quando falamos em Cartagena, não estamos falando apenas de um documento de 1984. Estamos falando de uma determinada concepção de proteção que produziu consequências concretas nas legislações nacionais e nas políticas públicas de toda a região.

Este movimento não permaneceu no espaço de um ou dois países. No âmbito da América Latina e Caribe, 15 países[1] já internalizaram a definição ampliada, com expressões diferentes, mas contemplando os critérios da Declaração de Cartagena (violência generalizada, conflitos internos ou violação grave e generalizada dos direitos humanos).

O Brasil encerrou 2025 com 165.774 pessoas reconhecidas como refugiadas, das quais 146.912 foram reconhecidas sob o amparo da definição ampliada de Refugiado, que a lei 9474/97 incorporou.

Mas, cabe ressaltar que a existência de uma lei, por avançada e exemplar que possa ser, não garante, por si só, uma boa política de proteção.

É necessário assegurar capacidade institucional, políticas públicas, acesso a serviços públicos, integração socioeconômica e nisto a participação das próprias pessoas refugiadas.

Quando olhamos para o âmbito regional, essa discussão ganha outra dimensão. A América Latina e o Caribe estão vivendo uma grande experiência contemporâneas de mobilidade humana. O fluxo venezuelano de migração forçada é, evidentemente, central neste momento, mas já não é único.

Nesse cenário, considero que a experiência latino-americana e caribenha apresenta uma característica que merece atenção internacional: a combinação entre proteção internacional, direitos humanos, solidariedade e responsabilidade regional.

Para nossa reflexão, enquanto contribuição do espaço latino-americano e caribenho para repensar o regime internacional de refugiados, desejo mencionar outra importante iniciativa: o Processo de Quito. Trata-se de um mecanismo intergovernamental de reflexão e trabalho regional, cujo objetivo é coordenar e harmonizar uma resposta regional coletiva entre os países latino-americanos para enfrentar a crise migratória e humanitária de cidadãos venezuelanos.

Tive a oportunidade de participar em várias reuniões anuais do Processo de Quito e de levar as preocupações da sociedade civil. Uma delas foi o pedido de abertura de sua competência para contemplar a diversidade de fluxos migratórios que marcam a realidade atual na América Latina e no Caribe. E, a partir de 2024, a ampliação se efetivou com a reafirmação do compromisso dos Estados-Membros de continuar apoiando pessoas refugiadas e migrantes da Venezuela e de outras nacionalidades na América Latina e no Caribe. Um dos temas que atualmente estão trabalhando com outras nacionalidades e questão de retornos ou devoluções, na América Central.

Atualmente, 14 países integram este processo: Brasil, Argentina, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Guiana, México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana e Uruguai. Além disto, conta também com o apoio de alguns países amigos: Alemanha, Espanha, Estados Unidos e Canadá.

Não menos importante, registro também outro processo de impacto na região latino-americana e caribenha: a atualização dos planos de ação, relativos à Declaração de Cartagena. Cartagena+20, celebrada no México, que resultou no Plano de Ação do México, introduzindo a proposta de Cidades Solidárias, Fronteiras Solidárias e Reassentamento Solidário; Cartagena+30, celebração ocorrida no Brasil, com a elaboração do Plano de Ação do Brasil; e Cartagena+40, com a elaboração do Plano de Ação do Chile). O Plano de Ação do Chile, que enfatiza a inclusão socioeconômica e a proteção de pessoas deslocadas por novos fatores, como os desastres, eventos extremos, decorrentes das mudanças climáticas.

Em tudo isto, não podemos perder de vista que a mobilidade humana é muito mais do que uma questão de controle de fronteiras. É, acima de tudo, uma questão de direitos, de desenvolvimento, de solidariedade, de cooperação e de responsabilidade compartilhada. Essa abordagem é particularmente importante frente aos desafios das diversas causas que provocam deslocamentos forçados.

E aqui vale recordar o exemplo que herdamos dos atores que agiram frente à realidade de 1951, e de 1984. Nossa missão hoje é reconhecer seu inestimável valor, mas, sobretudo, reconhecer que, a seu exemplo, precisamos buscar respostas de proteção e soluções para as novas situações que carecem de instrumentos específicos de proteção, de acolhida e de integração.  

Sem dúvida, a questão climática nos coloca diante de um problema complexo e desafiador. Não porque devamos substituir a Convenção de 1951 por uma nova categoria chamada, simplesmente, de “refugiados climáticos”. Faz-se necessário compreender como os eventos climáticos extremos e a degradação ambiental estão produzindo ou agravando situações de deslocamento forçado e que instrumentos são necessário para uma resposta justa, digna e factível.

A mudança climática agrava a situação de pobreza, a desigualdade, os conflitos, a perda de meios de subsistência, insegurança alimentar, precariedade habitacional. Tudo isto precisa ser considerado.

Nessa perspectiva que desenvolvemos entre 2025 e 2026 o projeto Clima e Deslocamentos Humanos, iniciativa criada a partir do legado do Prêmio Nansen que me foi concedido pelo ACNUR em 2024. O projeto foi realizado pelo Instituto Migrações e Direitos Humanos, com apoio do ACNUR e a colaboração de várias instituições parceiras.

O projeto contemplou quatro dimensões: 1) formação, 2) produção e compartilhamento de conhecimento, 3) comunicação e 4) incidência. E existe um princípio que considero fundamental: as pessoas que viveram o deslocamento não podem ser apenas objeto de pesquisa ou de políticas públicas.

Elas precisam ser sujeitos e protagonistas e foi isto que norteou todo o projeto, fortalecendo seu protagonismo, combinando conhecimento acadêmico e técnico com os conhecimentos construídos pelas comunidades.

Com esta ótica, realizamos as oficinas “Os caminhos da Justiça Climática e Deslocamento Forçado”, com jovens e adultos, em várias cidades nas 5 regiões do país. E as oficinas “Jardins das Infâncias Protagonistas”, com crianças em diversas escolas em 5 biomas do nosso país. Em total, cerca de 1.200 pessoas foram envolvidas no conjunto de atividades realizadas.

Em 2026, a iniciativa avançou também na relação com universidades e na produção de conhecimento sobre justiça climática e deslocamentos humanos. Uma ementa já produziu efeitos práticos em universidades.

Para um legado que siga agindo no tempo, construímos a REDE Crise climática e Deslocamentos Humanos, sob a coordenação do professor ROBERTO YAMATO, da PUC-Rio.

Nossa experiência reforça uma convicção: é de extrema importância aproximar cada vez mais a academia, as comunidades, as pessoas que passaram por processos de deslocamento forçado e a formulação de políticas públicas.

Permitam-me retomar agora o começo de nossa reflexão. Quando perguntamos qual é a relevância da Convenção de 1951, 75 anos depois, entendo que precisamos preservar aquilo que está no seu fundamento: a garantia da proteção internacional como promessa e efetividade para a humanidade, para as pessoas que dela precisam, e que revele a nossa capacidade, vontade política e o compromisso que a realidade atual nos pede.

Penso que esta é uma contribuição que o Sul Global pode oferecer ao debate internacional. E o Brasil tem um potencial imenso a somar com outros países. As 54 Cátedras SVM, as universidades, a sociedade civil, com a Agência da ONU para Refugiados e com outros atores, conscientes do momento grave que vivemos devido à crise climática que foi gerada ao longo de anos, assumamos o desafio de desencadear processos de adoção de instrumentos legais nacionais e internacionais correspondentes às emergências de hoje.

Talvez possamos também nos perguntar como construir uma cooperação internacional que não seja apenas uma transferência de recursos e responsabilidades, mas uma verdadeira produção compartilhada de conhecimento e de soluções?

Não tenho resposta, porém creio que os exemplos criativos e audaciosos que nos antecederam: Nansen no pós-primeira Guerra mundial, com o Passaporte Nansen; a Convenção de 1951, Cartagena como processo regional de reflexão, são pontos de inovação e de respostas a momentos críticos e difíceis. Cabe a nós avançarmos em novas respostas de proteção e de soluções para os desafios contemporâneos.

Mas tenho uma convicção construída ao longo de anos de trabalho com migrantes e refugiados, e tantas oportunidades que tive de participar em processos os mais variados, uma lição aprendida é que as respostas precisam ser construídas com diálogo, com ampla participação e com responsabilidade pública.

Sob a inspiração da Convenção de 51, o Sul Global é desafiado a agir frente à emergência das populações que são deslocadas forçosamente, que estão perdendo sua terra, sua história, seus bens, mas não perdem a esperança de voltar a viver em segurança e paz. E, sobretudo, não perdem a dignidade nem a disposição de lutar e colaborar por dias melhores, com mais justiça e espírito de uma única família humana.

Muito obrigada!

[1] Argentina, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Paraguai, Peru, Uruguai.